Corporate Social Responsibility

Dansk version nedenfor

Normative foundations for stakeholder involvement in environmental and societal impact assessments

Karin Buhmann

A series of four short blog-post considers various aspects of stakeholder involvement as an element in the planning and decision-making relating to renewable energy, mining, infrastructure etc. We take point of departure in the overall question ‘what is a good process for engagement of affected stakeholders in the assessment concerning societal, environmental and/or human rights impacts from the individual’s perspective?’ The blog-posts disseminate preliminary results from project examining best practice in stakeholder engagement as part of impact assessment. The project partly builds on investigations and interviews in Greenland in August 2018 and Sápmi in June 2018. [Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits, Principal Investigator: Karin Buhmann)]

The first blog-post described what a consultation entails, what one can expect from the process and result, and why good consultations processes are important for citizens and authorities as well as for companies. The second post examined what may constitute ’best practice’ for meaningful stakeholder engagement through consultations. This third post focused on the normative foundations, such as guidelines and legislation as well as some common features or practices for good stakeholder involvement in environmental and societal impact assessments. The fourth will consider what happen when consultations result in conflicts rather than understanding and why this happens.

Public requirements on consultations and corporate management of risk to society

Consultation of the public in the context of assessments of societal or environmental or impacts is not only common but mandated by law in several countries. In many places mandatory environmental impact assessment goes back to the 1970s. Mandatory impact assessments of other issues, such as societal sustainability or human rights, is a more recent phenomenon that to an extent builds on experiences gained around environmental impact assessment.

Even when impact assessment is not mandatory, it may be wise for a company to reach out to the local community and other potentially or actually affected stakeholders in order to map societal risks. This may contribute to counteracting a loss of the corporate ‘social licence to operate’.

Recommendations on ’meaningful stakeholder engagement’ in societal impact assessments

It is a general expectation that companies conduct so-called ‘meaningful stakeholder engagement’ in order to identify potential or actual adverse impacts on, for example, the environment, labour conditions and human rights. This is a result of the OECD Guidelines for Multinational Enterprises, a detailed set of recommendations from OECD member states as well as several countries in Africa and Latin-America. The recommendations target companies operating in or out of the relevant countries. Likewise, all companies (regardless of form and countries of registration or operation) engage meaningfully with affected stakeholders whose human rights are or may be harmed by a business activity, in order to understand and map the impact from the perspective of these affected. The United Nations (UN) Guiding Principles for Business and Human Rights, which were a source for the 2011 update of the OECD Guidelines, refer to meaningful stakeholder engagement in this context. The objective is that the impact assessment be conducted in a manner that takes account of the affected stakeholders’ perception of risks or actual harm caused, that is, adopting a bottom-up perspective.

The company is expected to prevent risks and actual harm that it causes or contributes to. In can only do so if it understands the problems from the perspective of those who experience or fear the problems. OECD has developed a detailed guidance on meaningful stakeholder engagement for the extractive industries. The guidance includes an annex particularly on engagement of indigenous peoples. A translation into the Sami language was introduced at a seminar taking place back-to-back with the assembly of the Sami Parliament in Northern Norway in June 2019. Even so, at a meeting on mining and sustainability, which took place in Northern Sweden later in June 2019 we observed very limited awareness of the guidance and relevant global guidelines among local NGOs and other civil society organisations. In fact, awareness is higher with some companies. Lack of knowledge of the normative standards that apply to companies make it difficult for civil society to require that companies observe the norms.

The OECD Guidelines and the UN Guiding Principles are not binding but mark a tendency towards recognition of individual access to influence through making one’s views and concerns known, even if this may not take place through a formalized process. Overall, the past 40 years have witnessed a development in international environmental and human rights law towards direct access for the individual to partake in decision-making on business activities affecting one’s life (Pring and Noé, 2002). Rights of indigenous and tribal peoples to be involved in decision-making on mining and other forms of natural resource extraction are often highlighted in this context (Triggs, 2002). Consultations can form one element among others in ensuring such participation.

Mandatory requirements

The Nordic countries, which include Arctic areas, have long mandated planning of specific types of activities to include assessments of the environment so that the information can form part of the authorities informed decision-making. In some Nordic countries environmental impact assessments include broader societal aspects, such as impacts on health, employment, traditions and business operations (Nenasheva et al. 2015). Specific requirements of separate assessments of societal impacts are less common in a Nordic context. However, Greenland’s self-government has introduced explicit requirements in the Act on Raw Materials mandating social sustainability assessments of activities that are may have significant societal impacts. Greenland has also introduced rules enabling authorities to make permits conditional on the company contribution to society, for example through vocational capacity building, employment of local labour, or locally based processing of explored raw materials. Our project has shown that there are diverse opinions of such ’Impact Benefit Agreements’ (IBAs) that are tailored to each specific project and local context. While IBAs offers opportunities to agree on specific local measures, limited transparency on the contents reduce opportunities to develop solutions across projects.

Authorities can introduce specific requirements on the consultation process through general or special legislation. While such demands vary between countries, involvement of local communities and other affected stakeholders is a general element (Vanclay and Esteves, 2012).

Common demands on a good consultation process

As regulations and levels of detail vary between countries and types of impact assessments, specific demands on the process will not be described here. However, general indications are given by the so-called Aarhus Convention (UN 1998), which fleshes out the implications of the political decisions from the 1992 Rio Summit concerning public participation in decision-making concerning projects with environmental impacts. The convention also covers human health and safety, locations of cultural significance etc., provided the impacts have a connection to the environment. The Aarhus Convention establishes that the public must be informed about an activity in the early stages of a decision-making process. The information must, among other things, include the character of the activity; what permit is applied for; the responsible authorities, timeline, place and procedure for public consultations on the activity; and available information on the activity’s impacts on environment, health etc. The information must be free and provided as soon as it is available. Reasonable time should be set aside between different phases of the process, and therefore both to inform citizens and for citizens to prepare and actively participate in the decision-making process. The applicant for a permit is encouraged to actively engage in dialogue and to contribute information on the project. Authorities are responsible for making relevant information accessible, for example on the location for the activity, impacts on the environment in a the above sense (inclusive of health and safety), what measures will be taken to prevent adverse impacts, and alternatives to the proposed plan. A summary of the information must be provided in a non-technical form that can be understood without technical prerequisites. The consultation process must provide citizens with opportunities to express comments, information, knowledge and views that they find relevant. Citizens or NGOs who perceived their rights to be infringed upon are to have access to remedy provided by a court of law or another independent institution.

The Aarhus Convention has been signed by most European countries, including the Nordic states, and a few Central-Asian states.

Obviously, participation in a consultation process should not require participants to be familiar with the law, nor should the quality in principle depend on participant’s awareness of the informing normative foundations. It is possible, especially in countries with well-functioning public institutions, to ask the relevant authority to explain the rules and requirements and their implications. Elsewhere, civil society organisations are often able to provide advice and guidance.

Consultations aim to create dialogue, not conflict

Even if participation in a consultation is not a claim to having one’s view win out, a consultation is ideally a dialogue between citizens and the authorities or companies that conduct the consultation. Consultations build on an aim of exchanging knowledge, views, concerns and needs and thereby to provide the best possible informed foundation for decisions and for projects to be adapted and regulated in response to the concerns and needs that have been voiced or identified through the consultation. Both process and outcome depend on the involved understanding and respecting that the process builds on a conversation which is not about identifying a winner and a loser, but rather a dialogue towards an adapted result which may be a compromise between the original project idea and the thoughts, concerns and views expressed during the consultation process.

The final blogpost in this series considers the risk that efforts towards consultation create or reinforce conflicts despite intentions of the opposite.

References:

Esteves AM, Franks D, Vanclay F (2012) Social Impact Assessment: the state of the art, Impact Assessment And Project Appraisal 30(1) 43-42.

Nenasheva M, Bickford SH, Lesser P, Koivurola T & Kankaanpää P (2015) Legal tools of public participation in the Environmental Impact Assessment process and their application in the countries of the Barents Euro-Arctic Region, Barents Studies: Peoples, Economies and Politics 1(3) 13-35.

Pring, George (Rock) and Susan Y. Noé (2002) The Emerging International Law of Public Participation Affecting Global Mining, Energy, and Resources Development, in Zillman, Donald M., Alastair Lucas and George (Rock) Pring (eds) Human Rights in Natural Resource Development: Public participation in the Sustainable Development of Mining and Energy Resources, Oxford Scholarship Online, DOI:10.1093/acprof:oso/9780199253784.003.0002

Triggs, Gillian (2002) The Rights of Indigenous Peoples to Participate in Resource Development: An International Legal Perspective, in Zillman, Donald M., Alastair Lucas and George (Rock) Pring (eds) Human Rights in Natural Resource Development: Public participation in the Sustainable Development of Mining and Energy Resources, Oxford Scholarship Online, DOI:10.1093/acprof:oso/9780199253784.003.0004.

UN (1998) Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention).

About the author:

Karin Buhmann is Professor at Copenhagen Business School, where she is charged with the emergent field of Business and Human Rights. Her research interests include what makes stakeholder engagement meaningful from the perspective of so-called affected stakeholders, such as communities, and the implications for companies and public organisations carrying out impact assessments.

Dansk version

Blog-post serie #3: Høringer, offentlig deltagelse og meningsfuld borgerinddragelse

Regelgrundlag for borgerinddragelse i beslutninger med konsekvenser for miljø og samfund

Karin Buhmann

Indledning

I en serie på fire korte blog-indlæg ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser om grøn energi, minedrift, infrastruktur mv. Vi tager udgangspunkt i det overordnede spørgsmål ’Hvad er en god proces for borgerinddragelse i konsekvensvurdering (impact assessment) om samfundsmæssige, miljømæssige og/eller menneskerettigheds-indvirkninger fra borgerens perspektiv?’ Blogindlæggene formidler foreløbige resultater fra et projekt, som undersøger hvad er er god borgerinddragelse (’best practice’). Projektet bygger bl.a. på undersøgelser og interviews i Grønland i august 2018 og i Sápmi juni 2019. [Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits (Principal Investigator: Karin Buhmann)]

Det første indlæg gennemgik, hvad høringer er, hvad man kan forvente sig som borger, og hvorfor solide høringsprocesser er vigtige for borgere, myndigheder og virksomheder. Det andet indlæg undersøgte, hvad der faktisk kan udgøre ’best practice’ for offentlig deltagelse gennem høringer. Dette tredje handler om det normative grundlag i form af retningslinjer og lovgivning og nogle gennemgående fælleskrav for involvering af offentligheden i vurdering af miljø- og samfundsmæssige konsekvenser. Det fjerde ser på hvad der sker, når adgang til offentlig deltagelse gennem bl.a. høringsprocesser skaber konflikt i stedet for forståelse og  hvorfor det sker.

Offentlige krav om høringer og virksomheders risikostyring

Høringer af offentligheden i forbindelse med vurdering af samfundsmæssig indvirkning, miljøkonsekvensvurdering, osv er ikke bare almindeligt men også lovbestemt i en række lande. Lovkrav om konsekvensvurderinger om miljø går mange steder tilbage til 1970erne. Lovkrav om andre emner – samfundsmæssig bæredygtighed og menneskerettigheder – er nyere og bygger i et vist omfang på de erfaringer, som er skabt omkring miljøkonsekvensvurdring.

Selvom der ikke findes lovkrav om gennemførelse af konsekvensvurdering eller krav fra f.eks. bevillingsgivere, kan det være en god idé for en virksomhed at tage kontakt til lokalsamfundet og andre, som kan påvirkes af en aktivitet, for at undersøge, hvilke samfundsmæssige risici der kan opstå. Det kan bidrage til at modvirke et tab af virksomhedens ’social licence to operate’.

Anbefalinger om ’meningsfuld interessentinddragelse’ i vurderingen af samfundsmæssige konsekvenser

Der en generel forventning om, at virksomheder foretager såkaldt ’meningsfuld interessentinddragelse’ med henblik på at identificere negativ indvirkning på bl.a. miljø, arbejdsforhold og menneskerettigheder. Det følger af OECDs Retningslinjer for Multinationale Virksomheder[ som er anbefalinger fra OECD-lande og en række lande i Afrika og Latinamerika til virksomheder, som arbejder i eller fra de lande. Tilsvarende er det en forventning, at alle virksomheder tager kontakt til lokalsamfund og andre, hvis menneskerettigheder er eller kan blive påvirket negativt af en erhvervsaktivitet, for at forstå indvirkningen eller risikoen fra deres perspektiv. FN’s vejledende principper om virksomheders menneskerettighedsansvar[, som gælder for alle virksomheder uanset form, hjemstat eller arbejdsland, taler også om meningsfuld interessentinddragelse i denne sammenhæng. Målet er, at konsekvensvurderingen foretages på en måde, der tager højde for lokalbefolkningens egen opfattelse af risici og problemer. Virksomheden skal forebygge risici og afbøde faktiske menneskerettighedskrænkelser eller anden skade, som den er involveret i. Det kan den kun gøre ordentligt, hvis den forstår problemerne fra det perspektiv, som dem, der oplever eller frygter problemerne, har. OECD har udarbejdet en detaljeret vejledning for meningsfuld interessentinddragelse i udvindingsindustrien. Vejledningen indeholder et særligt tillæg om inddragelse af oprindelige folk, og er netop blevet lanceret i en oversættelse til samisk, som blev præsenteret i forbindelse et møde ved det samiske parlament i Norge i juni 2019. Ikke desto mindre oplevede vi på et møde i juni 2019 i Nordsverige om minedrift og bæredygtighed i global sammenhæng, at kendskabet til vejledningen og de overordnede vejledende globale retningslinjer var meget begrænset blandt NGOer og andre repræsentanter for civilsamfundet. Faktisk er kendskabet større hos mange virksomheder. Manglende kendskab til de normative krav, som gælder for virksomhederne, gør det vanskeligt for civilsamfundet og organisationer at stille krav om, at virksomhederne overholder dem.

OECDs retningslinjer og FNs vejledende principper er ikke bindende, men markerer en tendens i retning af at anerkende den enkeltes adgang til indflydelse ved at blive spurgt og hørt – også hvor det ikke sker gennem en lovbestemt formaliseret proces. I det hele taget er der i de seneste 40 år foregået en udvikling inden for international miljø- og menneskeret i retning af direkte adgang for den enkelte til at deltage i beslutningsprocesser om erhvervsaktiviteter, der påvirker vedkommendes liv (Pring and Noé, 2002). Særligt oprindelige folks adgang til beslutningsprocesser om minedrift og andre former for naturressourceudvinding understreges ofte (Triggs, 2002). Høringsprocesser kan udgøre et element i sikring af denne deltagelse.

Lovkrav

De nordiske lande har længe haft lovkrav om, at der ved planer om bestemte typer aktiviteter skal gennemføres en vurdering af konsekvenser for miljøet, således at oplysningerne indgår i myndighedernes grundlag for at træffe beslutning om, hvorvidt der kan gives tilladelse til at planerne gennemføres. I nogle af de nordiske lande omfatter miljøkonsekvensvurderingen også bredere samfundsmæssige aspekter, indvirkningen på lokalsamfundet, for eksempel i forhold til erhverv, sundhed, beskæftigelse og traditioner (Nenasheva m.fl. 2015). Krav om deciderede, separate vurderinger af samfundsmæssig og sociale indvirkninger er mindre almindelige i en nordisk sammenhæng, men Grønlands selvstyre har i Råstofloven gennemført eksplicit krav om vurdering af samfundsmæssig bæredygtighed i forhold til aktiviteter, der vurderes at kunne få væsentlig indvirkning på samfundsmæssige forhold. Grønland har også indført regler, som gør det muligt for myndighederne at stille krav om, at virksomheder som vilkår for tilladelse efter Råstofloven skal bidrage til samfundet. Dette kan for eksempel gennem faglig uddannelse og ansættelse af lokal arbejdskraft eller lokal forarbejdning af udvundne råstoffer. Vores projekt har vist, at der er forskellige holdninger til sådanne ’Impact Benefit Agreements’, som er skræddersyet til det konkrete projekt og den lokale kontekst. På den ene side giver det mulighed for at aftale særlige lokale tiltag. På den anden side kan muligheden for at lave samlede gode løsninger på tværs af projekterne blive mindre.

Lovgivningen kan også fastlægge krav til høringsprocessen. Disse krav varierer fra land til land. Det er dog et grundlæggende element, at konsekvensvurderinger blandt andet skal inddrage lokalbefolkningen og andre, som bliver direkte berørt af de ny projekter (Vanclay and Esteves, 2012).

Almindelige krav til en ordentlig høringsproces

Da reglerne og detaljeringsgraden varierer fra land til land og mellem forskellige typer konsekvensvurdering, kan kravene til processen ikke beskrives detaljeret her. Et generelt fingerpeg om processerne kan udledes af den såkaldte Aarhuskonvention (FN 1998), som udmønter de politiske beslutninger fra Rio-topmødet i 1992 vedr. offentlig deltagelse i beslutninger om projekter med indvirkning på miljøet. Konventionen omfatter også menneskers sundhed og sikkerhed, steder med kulturel betydning mv, hvor indvirkningen har forbindelse til miljøet. Aarhus-konventionen fastslår blandt andet, at offentligheden skal informeres tidligt i forløbet af en beslutningsproces om en aktivitet. Oplysningerne skal omfatte blandt andet hvad aktiviteten går ud på; hvad der søges tilladelse til; hvilken myndigheder der er ansvarlig; tidsplan, sted og procedure i øvrigt for offentlige høringer om aktiviteten; og de oplysninger som findes om aktivitetens indvirkning på miljø, sundhed mv. Oplysningerne skal være gratis og gives så snart de er tilgængelige. Der skal være rimelig tid til de forskellige faser i processen, og dermed både til at informere borgerne og til at borgerne kan forberede dig og deltage aktivt under beslutningsprocessen. Ansøgeren til en tilladelse til aktiviteter opfordres til aktivt at indgå i dialog og bidrage med oplysninger om projektidéen. Det er myndighedernes ansvar, at de relevante oplysninger er tilgængelige, bl.a. om stedet hvor aktiviteten skal finde sted, konsekvenser for miljøet i ovenstående brede forstand (inklusive sundhed og sikkerhed), hvordan negative indvirkninger vil blive forebygget, og alternativer til den foreslåede plan. Der skal gives et resume af oplysningerne i en form, som ikke er teknisk og dermed til at forstå uden særlige faglige forudsætninger. Høringsprocessen skal give borgerne mulighed for at udtrykke kommentarer, oplysninger, viden og holdninger, som de mener er relevante. Borgere eller NGOer som mener, at deres rettigheder ikke er respekteret, skal have mulighed for at klage til en domstol eller anden uafhængig instans.

Århuskonventionen er underskrevet af de fleste europæiske lande, herunder de nordiske, samt enkelte lande i Centralasien.

Deltagelse i en høringsproces skal naturligvis ikke forudsætte, at deltagerne kender lovgivningen, ligesom processens kvalitet heller ikke i princippet bør afhængige af, at deltagerne kender lovgrundlaget. Især i lande med velfungerende offentlige institutioner kan man, i hvert fald i princippet, henvende sig til den relevante myndighed og bede om at få forklaret, hvad reglerne er og hvad de betyder for en selv. Andre steder kan civilsamfundsorganisationer/NGOer somme tider hjælpe med råd og vejledning.

Høringer har som mål at skabe dialog og tilpasning – ikke konflikt

En høring er ideelt en dialog mellem borgere og myndigheder eller virksomheder, som gennemfører høringen. Høringer bygger på et mål om at udveksle viden, holdninger, bekymringer og behov og derigennem skabe det bedst muligt oplyste grundlag for beslutninger og for at projekter bliver tilpasset og reguleret i forhold til de bekymringer og behov, som er kommet til udtryk gennem høringen. Både proces og resultat er afhængige af, at de involverede forstår og respekterer, at processen bygger på samtale, og at der ikke er tale om at finde en vinder og en taber men derimod en dialogproces hen imod en form for tilpasset resultat, som kan være – men dog ikke altid er – er et kompromis mellem den oprindelige projektidé og de overvejelser, bekymringer og behov, som er kommet frem under høringsprocessen.

Det næste og sidste indlæg i denne serie ser nærmere på risikoen for, at tiltag til borgerinddragelse skaber konflikt, trods hensigt om det modsatte

Henvisninger

FN (1998) Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention).

Esteves AM, Franks D, Vanclay F (2012) Social Impact Assessment: the state of the art, Impact Assessment And Project Appraisal 30(1) 43-42.

Nenasheva M, Bickford SH, Lesser P, Koivurola T & Kankaanpää P (2015) Legal tools of public participation in the Environmental Impact Assessment process and their application in the countries of the Barents Euro-Arctic Region, Barents Studies: Peoples, Economies and Politics 1(3) 13-35.

Pring, George (Rock) and Susan Y. Noé (2002) The Emerging International Law of Public Participation Affecting Global Mining, Energy, and Resources Development, in Zillman, Donald M., Alastair Lucas and George (Rock) Pring (eds) Human Rights in Natural Resource Development: Public participation in the Sustainable Development of Mining and Energy Resources, Oxford Scholarship Online, DOI:10.1093/acprof:oso/9780199253784.003.0002

Triggs, Gillian (2002) The Rights of Indigenous Peoples to Participate in Resource Development: An International Legal Perspective, in Zillman, Donald M., Alastair Lucas and George (Rock) Pring (eds) Human Rights in Natural Resource Development: Public participation in the Sustainable Development of Mining and Energy Resources, Oxford Scholarship Online, DOI:10.1093/acprof:oso/9780199253784.003.0004.

Om forfatteren

Karin Buhmann er professor med særlige opgaver inden for virksomheders ansvar for menneskerettigheder. Hun arbejder blandt andet med, hvad der gør offentlig inddragelse i konsekvensvurderingen meningsfuld fra de berørte borgeres vinkel, og hvad det betyder for virksomheder og myndigheder i forhold til konsekvensvurderinger. Hun er ansat på Handelshøjskolen i København (også kaldet Copenhagen Business School).

Dansk version nedenfor

Is there a ‘best practice’ for public participation?

Anna-Sofie Skjervedal

Key words: Public participation; Methods; Concepts; Sustainability; Stakeholders.

In a short series of blog-posts we explore stakeholder participation in planning and decision-making on energy and infrastructure projects and similar activities. Guided by a research question asking what is a good process for involvement in Social, Environmental or Human Rights Impact Assessment (IA) from the citizen’s perspective, the posts disseminate results from a project on best practice funded by the Nordic Research Council’s NOS-HS scheme. The project aims to advance knowledge on best practice for IA processes with local participation suited to Nordic Arctic contexts. Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits (Principal Investigator: Karin Buhmann)

Introduction

At the end of March 2019, a number of community members, scholars and practitioners gathered at Oulu, Finland, for a one-week plenary meeting arranged by the Fulbright Arctic Initiative to discuss international collaboration and address shared challenges across the Arctic. One of the key themes was public participation. Challenges caused by the current social, economic, and environmental changes experienced by communities related to issues such as sustainability, environmental protection, infrastructure, health, rights of indigenous peoples and general citizens’ rights all lead to calls for greater public participation and more knowledge on how this can be accomplished. However, is ‘greater’ public participation necessarily better? Perhaps we rather ought to focus on the quality of the process rather than the quantity of participation. With this post we propose to focus on ‘meaningful’ public participation towards improving the process in practice.

Public participation – why it matters

The ideal of public participation is founded on a central right of citizenship, and functions a means to build, sustain, and measure popular democracy through active engagement of local communities in decisions that have an impact on these communities. As explained in the first blogpost in this series, involvement of the public can enhance a more democratic decision-making process, because the transfer of power from government to the citizens enables the public to influence a project. More specifically, potential benefits include among others, conflict mitigation, information exchange, mutual learning, as well as avoiding costly delays. Decision-makers gain access to local knowledge, concerns, and preferences of the affected communities and other stakeholders. Involvement in the process enables the potentially affected community to gain a better understanding of the proposed project and plans, thereby improving their ability to make an informed opinion and influence the project. However, realizing these potentials in practice has often proven difficult. The how-to within ‘best practice’ of public engagement remains a central theme among both scholars and practitioners.

Common challenges

Despite the ideals noted above, current practices of public participation are often criticized by NGOs for not supporting a democratic process, for not producing useful knowledge for making decisions that are sustainable across social and environmental concerns, and for failing to facilitate meaningful engagement. A common challenge encountered both in practice and in research is the apparent wide gap between the ambitious aims set for public participation in formal regulative guidelines and meaningful public participation in practice. Typically the rationale for seeking greater public participation is not clearly articulated, perhaps because the benefits of participation are often taken for granted, allowing for different – and often conflicting – perceptions among those involved in the process of what public participation is, what its objectives are, and how the process should be undertaken. Further, the rationale behind public participation is often limited to a procedural ‘because-we’re-required-to’ exercise, or perhaps a matter of public relations shifting the focus to defending decisions already made rather than seeking to understand concerns to be addressed and benefits to be maximised.

Towards a ‘best practice’ for public participation

So what exactly makes participation ‘meaningful’?We propose that the diversity of contexts and experiences requires adopting an alternative mindset to break the frame of current norms for public participation practices. This involves heightening the level and pushing the boundaries for participation, moving from sequences of mere information and consultation to actual involvement, collaboration, and empowerment in a way that is experienced as meaningful by the affected communities.

In addition to the common and shared challenges noted above, a range of shared features for ‘best practice’ of public participation need to be considered. Among the characteristics of meaningful participation are:

1. Management of expectations by clearly defining the purpose of public participation.
2. Tailoring participation forms to the local context and specific target groups.
3. Early knowledge, experience exchange and mutual learning through dialogue between project proponents, government authorities, and communities.
4. Establishing relationships built on trust.
5. Creating a ‘safe’ forum for active and collaborative engagement.

(Skjervedal 2018).

In order to ensure engagement and influence of local communities on decisions about future development, the process must further be an ongoing and adaptive process, flexible and sensitive to changes in broader policy, and to changes in environmental, social, or economic conditions. International research and global experience suggest that it is not possible to facilitate meaningful engagement through one single overarching and streamlined framework. By contrast, it is important to adapt to the local context.

There are many different approaches, levels and methods for public participation. The different forms each include different opportunities and limitations, which makes it important to reflect on what is meaningful to whom and whose voices count in order to realize the full potential for public participation and for the process to be perceived as meaningful.

Ultimately, individuals that are or may be involved are the ones which constitute the driving force for active engagement and for seizing the opportunities to influence decisions to be made. However, it is the responsibility of the decision makers, government authorities and practitioners to help ensure the best frameworks for meaningful participation. The current challenges towards meaningful public participation across nations, professional sectors and academic fields call for a more explicit discussion and reflection as to how public participation is to be interpreted, understood, and carried out in practice in order to make it a more effective as well as more meaningful process to all stakeholders involved.

About the author:

Anna-Sofie Skjervedal is PhD from Ilisimatusarfik – the University of Greenland and Aalborg University, and special consultant in public participation within the Municipality of Sermersooq, Nuuk, Greenland. Anna-Sofie specializes in public participation within impact assessment processes in relation to extractive industry development in Greenland with a focus on meaningful youth engagement.

ReferencesR

Skjervedal, A. 2018. Towards Meaningful Youth Engagement: Breaking the Frame of the Current Public Participation Practice in Greenland. Ph.D. dissertation. Ilisimatusarfik – The University of Greenland and Aalborg University, Denmark.

Dansk version

Blog-post serie #2: Høringer, offentlig deltagelse og meningsfuld borgerinddragelse

Findes der en ’best practice’ for borgerinddragelse?

Anna-Sofie Skjervedal

I en serie på fire korte blog-indlæg ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser om grøn energi, minedrift, infrastruktur mv. Vi tager udgangspunkt i det overordnede spørgsmål ’Hvad er en god proces for borgerinddragelse i konsekvensvurdering (impact assessment) om samfundsmæssige, miljømæssige og/eller menneskerettigheds-indvirkninger fra borgerens perspektiv?’ Blogindlæggene formidler foreløbige resultater fra et projekt, som undersøger hvad er god borgerinddragelse (’best practice’). Projektet bygger bl.a. på undersøgelser og interviews i Grønland i august 2018 og i Sápmi juni 2019. [Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits (Principal Investigator: Karin Buhmann)]

Dette indlæg er tredje del af serien, hvor vi ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser om grøn energi, minedrift, infrastruktur mv.

Introduktion

I slutningen af marts 2019 samledes en række medlemmer af lokalsamfund, forskere og praktikere til et ugelangt møde i Oulu, Finland. Mødet blev arrangeret under Fulbright Arctic Initiative med det formål at diskutere internationalt samarbejde og fælles udfordringer på tværs af Arktis. Et af hovedemnerne var borgerinddragelse. Begrundelsen for at inddrage det emne var, at de mange forskelligartede udfordringer, som lokalsamfund oplever i forbindelse med de aktuelle sociale, økonomiske og ikke mindst miljømæssige forandringer – eksempelvis indenfor bæredygtighed, miljøbeskyttelse, infrastruktur, sundhed, oprindelige folks rettigheder og menneskerettigheder generelt – alle peger i retningen af et stadigt stigende behov for mere inddragelse af de berørte samfund. Men, er ’mere’ inddragelse nødvendigvis bedre? Måske burde vi tale om bedre borgerinddragelsesprocesser fremfor mere inddragelse. Med denne tredje blogpost ud af en serie på fire, hvor vi ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser indenfor grøn energi, minedrift, og infrastruktur, vi vil sætte ’meningsfuld’ inddragelse i højsædet ved at fokusere på hvad, der karakteriserer meningsfuld inddragelse.

Hvorfor borgerinddragelse?

Borgerinddragelse anses som en helt central borgerret, og som et redskab hvormed man kan opbygge, opretholde, og måle demokratiet gennem aktiv involvering af lokalsamfund i beslutninger, der påvirker de pågældende lokalsamfund. Involvering af offentligheden kan sikre en mere demokratisk beslutningsproces, blandt andet fordi det er med til at udligne magtforholdet mellem den almindelige borger og staten og give borgeren indflydelse på et specifikt projekt eller en aktivitet. Andre fordele er rettidig konflikthåndtering, sikring af informationsudveksling, gensidig læring, samt at omkostningsrige forsinkelse undgås. For beslutningstagere kan involvering betyde til adgang til lokal viden, samt oplysning omkring det berørte lokalsamfunds bekymringer og præferencer. For de berørte lokalsamfund kan inddragelse lede til en bedre forståelse af et forestående projekt, og dermed give dem en bedre forudsætning for at påvirke projektet på et oplyst grundlag. At høste det fulde udbytte af borgerinddragelsesprocessen for alle parter viser sig dog ofte at være vanskeligt i praksis, og både forskere og praktikere søger fortsat viden om, hvordan man opnår ’best practice’ ved involvering.

Fælles udfordringer

Borgerinddragelsesprocesser kritiseres ofte af NGO’er for ikke at understøtte en demokratisk proces, for ikke at tilvejebringe brugbar viden mod mere bæredygtige beslutninger både socialt og miljømæssigt, og for at ikke at lykkes med at facilitere meningsfuld inddragelse. En fælles udfordring, som man ofte støder på både i forskning og praksis, er en kløft mellem de høje standarder og målsætninger for borgerinddragelse og det at sikre meningsfuld borgerinddragelse i praksis. Ofte er rationalet bag involveringen ikke tydelig nok – måske fordi fordelene ved involvering tages for givet, hvilket giver grobund for forskelligrettede (og ofte modstridende) – opfattelser blandt de involverede af, hvad borgerinddragelse betyder som begreb, hvad formålet med inddragelsen er, og hvordan den skal foregå i praksis. Ofte ser man, at formålet indskrænkes til en ’fordi-det-er-påkrævet’ procedure eller til et PR anliggende, hvor der bruges energi på at forsvare beslutninger der allerede er truffet, fremfor at benytte muligheden for at opnå de bedst mulige løsninger i samarbejde med og til gavn for lokalsamfundet.

Mod en ’best practice’ for borgerinddragelse

Så hvad er det lige præcis, der gør inddragelsen ’meningsfuld’? På baggrund af de mange fælles udfordringer på tværs af lande, sektorer og lokale kontekster bør man bevæge sig udover de gængse rammer for, hvordan man typisk forstår og tilgår borgerinddragelse. Det forudsætter at man højner niveauet for inddragelse og bevæger sig fra borgerinddragelse som ren information mod reel involvering, samarbejde og styrkelse af lokalsamfundet på en måde der opfattes som meningsfuld for berørte lokalsamfund.

Ligesom der opleves fælles udfordringer findes også en række karakteristika for hvad der gør inddragelsen meningsfuld. Blandt andet:

1. Forventningsafstemning gennem et tydeligt defineret formål med inddragelsesprocessen.
2. En skræddersyet proces tilpasset det pågældende projekt, den lokale kontekst og den specifikke målgruppe.
3. Tidlig udveksling af viden og erfaring med fokus på gensidig dialog og læring mellem beslutningstagere og de potentielt berørte lokalsamfund.
4. Relationer bygget på tillid.
5. Et trygt forum der fordrer aktiv deltagelse og samarbejde

(Skjervedal 2018).

For at sikre de berørte lokalsamfunds engagement og indflydelse i beslutninger vedrørende fremtidig udvikling er det derudover nødvendigt at se inddragelse som en løbende, fleksibel proces tilpasset det enkelte projekt og eventuelle ændringer af de miljømæssige, sociale eller økonomiske forhold, der måtte opstå undervejs i forløbet. International forskning og erfaring i et globalt perspektiv taler for, at det ikke er muligt at opnå meningsfuld involvering gennem én overordnet og strømlinet ramme. Tværtimod: tilpasning til den lokale kontekst er helt essentiel. Man kan tilpasse borgerinddragelsesprocessen gennem mange forskellige tilgange og værktøjer, og her skal man også holde sig for øje, at de forskellige borgerinddragelsesformer også har hver deres muligheder og begrænsninger. Ved nøje at overveje, hvad der er meningsfuldt for hvem og hvilke stemmer, der tæller, er en vigtig forudsætning for at borgerinddragelse i praksis opleves som meningsfuld.

Som udgangspunkt er det borgeren selv der besidder drivkraften mod at engagere sig aktivt og opsøge mulighederne for at få indflydelse på de beslutninger der træffes. Men det er beslutningstagernes, myndighedernes og praktikernes ansvar at sætte rammerne for borgerinddragelsesprocessen med det mål at borgerne kan involvere sig på en meningsfuld måde. De aktuelle udfordringer mod meningsfuld inddragelse som opleves på tværs af lande, sektorer, og indenfor den akademiske verden taler for en nærmere diskussion og refleksion omkring hvordan borgerinddragelse opfattes som begreb, forstås, og udføres i praksis mod at bane vejen for en mere meningsfuld inddragelsesproces for alle involverede parter.

Referencer

Skjervedal, A. 2018. Towards Meaningful Youth Engagement: Breaking the Frame of the Current Public Participation Practice in Greenland. Ph.D. afhandling. Ilisimatusarfik – Grønlands Universitet og Aalborg Universitet, Denmark.

Om forfatteren

Anna-Sofie Skjervedal er PhD fra Ilisimatusarfik – Grønlands Universitet – og Aalborg Universitet, og arbejder som special konsulent indenfor borgerinddragelsesområdet i Sermersooq kommune (hovedstadskommunen) i Nuuk, Grønland. Anna-Sofie har speciale i borgerinddragelse i forbindelse med konsekvensvurdering (impact assessment) i relation råstof efterforskningsaktiviteter i Grønland med særligt fokus på meningsfuld involvering af unge.

Dansk version nedenfor

Why consultations on large projects should matter to citizens as well as companies

Karin Buhmann, Sanne Vammen Larsen og Anna-Sofie Hurup Skjervedal

Introduction to the blog-post series

Consultations as point of access to public participation in decision-making: A topic of global relevance

Insights into the concerns or needs of communities or individuals who may be affected by planned or proposed private or public energy projects or infrastructure projects is important for those who will eventually decide whether the project will be approved to make an informed decision. Such insights can be gained through consultations carried out as part of assessments of the environmental or societal impacts of projects.

This begs the question: what is a good process for stakeholder engagement of local communities and citizens in impact assessment processes? This is a global issue that in recent years has come to be high on the agenda in countries from the Arctic to the Global South.

Consultations allowing for stakeholder involvement in impact assessments are common in regard to private projects concerning the establishment of mines, windfarms, sun-power farms and dams for hydro-power. The same applies to public infrastructure projects such as airports, roads and ports, which are often necessary for the transport of the products to be gained from the private projects.

Consultations as part of impact assessments

Societal impacts of projects are typically assessed through social impact assessment (SIA), environmental impact assessment (EIR), or human rights impact assessment (HRIA), or combined approaches such as ESIA or ESHRIA. All aim at identifying and preventing or mitigating adverse impacts, and advance positive impacts, of planned projects or extension of existing ones. They also aim at providing a solid basis for informed decision-making for authorities when they decide whether a projects is to be approved and how the impacts are to be monitored and handled. It is customary and often mandatory for the impact assessment to involve local stakeholders who are or may become affected by the project. This typically takes place through consultations, which may take a variety of forms to enable public participation in the identification of the impacts of the planned activities. Consultations are organized by authorities or the organization having applied for a permit to engage in the new activity.

In addition to environmental impacts, impact assessments often include the project’s effects on a range of broader societal issues, such as health and safety in the local areas, employment, local business and sources of income generation, etc.

The Nordics and many other countries have introduced mandatory consultations of local communities. Some international development banks, e.g. the World Bank, have made certain loans conditional on impact assessments.

Despite the great significance of consultations for stakeholder involvement, there is often uncertainty with local communities and other groups of affected stakeholders in regard to what exactly a consultation is, what it entails and what to expect of the process. Moreover, even when consultations have taken place it is not infrequent that affected communities are unhappy with the process or the extent to which authorities take their concerns or needs into account. For example, Sami groups living in the High North have complained to authorities in Norway and Sweden because they are an concerned that windfarms disrupt the grazing areas of their reindeer and, as a consequence, the traditional way of life of the Sami.

Authorities and business enterprises can also be unsure what constitutes the proper process or ‘best practice’ for consultations with affected stakeholder.

Research show that good impact assessment processes have a high degree of public participation and take account of the considerations and procedural needs of affected communities and individuals. The process should support an understanding of change and possibilities to act in a manner that is adequate in face of such change. Moreover, the process should contribute to preventing and limiting adverse impacts and support positive impacts for the duration of a project, and have special regard to vulnerable groups (Esteves et al. 2012). Nonetheless, ‘good’ practice is highly contextual.

A series of four short blog-post considers various aspects of stakeholder involvement as an element in the planning and decision-making relating to renewable energy, mining, infrastructure etc. We take point of departure in the overall question ‘what is a good process for engagement of affected stakeholders in the assessment concerning societal, environmental and/or human rights impacts from the individual’s perspective?’ The blog-posts disseminate preliminary results from project examining best practice in stakeholder engagement as part of impact assessment. The project partly builds on investigations and interviews in Greenland in August 2018 and Sápmi in June 2018. [Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits, Principal Investigator: Karin Buhmann)]

This first blog-post, which continues below, looks at what consultations are, what one can expect as a citizen or affected stakeholder, and why strong consultation processes matter to business enterprises as they may inform the acceptance of the project by the local community. The second post will examine what best practice for stakeholder engagement may entail. The third considers the normative foundations in terms of guidelines, legislation and some general pointers as to stakeholder engagement in environmental or societal impact assessments. The fourth post focuses on situations when consultation processes create conflicts rather than understanding and acceptance.

What is a consultation?

Consultations on project activities are carried out to provide an informed foundation for decisions to be made. In providing access to participation in decision-making on activities that will affect one’s life at the everyday level, consultations contribute to a form of very direct democracy and can be argued to be part of the human right to public participation. Consultations provide citizens with an opportunity to ask questions and express their views on a project. But as is the case for other democratic processes, one does not have a claim to seeing one’s views winning out. This is an important aspect for the appreciation of what to expect of a consultation; how to engage in a consultation process; and the information that authorities, companies and consultants must or should provide when conducting consultations. Our research and meetings with local communities have provided several examples of citizens who are disappointed or frustrated with the consultation process, because it had not been made sufficiently clear what they could expect. Even if one does not have a claim to one’s views being decisive for a project’s future, consultations still offer stakeholders important opportunities to influence the design of the project, implementation conditions etc.

It is not infrequent that consultations are conducted by a company involved in the project. A good consultation process marked by sincere dialogue and appreciation of local concerns can build understanding and acceptance of the final design of the project. A process that does not live up to local stakeholders’ expectations of influence can lead to the opposite result. Accordingly, it is important for involved companies as well as authorities to ensure that stakeholders are given the information necessary to understand and assess how the project may affect them, what their rights are and what they can expect of the consultation process. Likewise, it is important that relevant authorities ensure that companies conduct a good consultation because this informs the decision to be made by authorities on whether the project is to be changed, approved or rejected.

Local stakeholders’ expectations and understandings

Our investigations have demonstrated that it is not infrequent for actually or potentially affected stakeholders in a local community to be uncertainty of what a consultation entails or what to expect of the process and result. Others have shown that frustration results when authorities do not seem to take views made during a consultation into consideration in their decisions.

During meetings in northern Scandinavia in June 2019 we met with several inhabitants in Sápmi, who expressed frustration with consultation processes. Sápmi is the cultural region traditionally inhabited by the Sami people, an indigenous people who traditionally lives from reindeer herding and fishing. Sápmi reaches from norther Norway across Sweden and Finland into Russia. Grazing areas on which the Sami’s reindeer depend are adversely affected by the establishment of windmills and mines. Sami communities are involved and asked for their views through consultations; but they also see authorities granting permits to put up windfarms and new mines on contravention of the contesting views and concerns presented by the Sami during consultations. Authorities in Norway have granted permission to open a new copper mine in Northern Norway despite the opposing views submitted by the Sami Parliament (Sametinget). The motivation to engage actively in future consultations easily gets reduced, even with those who are aware that a consultation does not equal a claim to one’s views to be granted, when central authorities are seen to make decisions affronting local democracy.

Some of our other meetings have shown that when English is a working language or the common ’lingua franca’ in an area that does not have English as its main language, mistranslations may occur and lead to misunderstandings about the process and objectives. For example, the Danish term for consultation, ‘høring’, often gets translated into English as ‘hearing’. This may give unintended associations to the conflict-oriented type of ‘hearing’ that take place in court rooms and its objective of determinations leading to a winner and a looser, thereby disrupting the understanding of the consultation’s objectives of dialogue and developing workable solutions. Our fieldwork in Greenland and elsewhere offers several examples of this mistranslation.

Consultations and the corporate ’social license to operate’

Consultations can contribute to risks of adverse impacts being identified and addressed before they develop into actual problems, because consultations offer opportunities for local stakeholders, including those who are actually or potentially directly affected by the proposed project or project idea to express their concerns. Because of this consultations not only matter to the longer-term well-being of the local community, but also to relations to the he organization that is behind the project giving rise to the consultation. This applies to the consultation as a process for public participation in decision-making; the implementation of the consultation process; and the result and any changes in project design or other mitigation measures that result from the consultation. For example, a consultation concerning a proposed mine matters not only for local stakeholders who are concerned with the mine’s impact on grazing areas or the quality of water, but also for the perception of the company that wants to carry out the project, and for trust in authorities who will be granting the permit or prescribe changes and conditions.

Authorities often delegate the task to conduct a consultation to the company that applies for an exploration or exploitation permit. One the one hand, this may strengthen the consultation process because the company conducting the process knows the project very well and is able to reply to questions of a technical character. On the other hand, participation in the consultation and trust in the process may suffer if local stakeholders, who are worried about contamination or other harmful effects, suspect that the consultation may be influenced by the company’s interests.

Allowing the company that applies for a permit for the project to conduct the consultation can appear like letting the fox into the hen house. However, if performed well, the company will obtain a better appreciation of the project’s impacts and will be able to make relevant adaptions. Likewise, authorities often lack both the necessary technical knowledge and other resources to conduct consultations. Companies lacks knowledge, for example in regard to local issues are expected to purchase relevant expertise through consultant advice. The company thereby invests in establishing the necessary informed knowledge foundations for the permit wo be granted by authorities. When companies are given the responsibility to conduct consultations that may affect the decisions to be made by authorities, it is important that they carry out a correct and good consultation process that allows local stakeholders to participate at times suitable to them. If a consultation takes place during normal working hours many local stakeholders may decide to stay away because participating would mean a loss of income. Likewise, participation may be limited if the consultation takes place in a location that requires long transport. Consultations conducted in another language than the local one reduces the opportunity for local stakeholders to engage in a dialogue. Unless technical or health-related issues are explained in a manner that matches the prerequisites of local stakeholders, risks arise that they will not obtain an adequate understanding of the impacts of the project. This will increase risks of misunderstandings and that relevant questions remain unasked, or that relevant concerns are not voiced.

During field workshops in Southern Greenland in August 2018 we were given insights into a diversity of local experience of consultation processes and expectations. The point of departure for our meetings was a proposed mine in Kuannersuit (Kvanefjeld) by the town Narsaq. Greenland’s eight largest town, Narsaq has a population of around 1,500 and is placed in an area with extensive sheep grazing and tourism based around ruins of the Norse settlers. The mine will produce diverse minerals and rare earth elements, with uranium as a by-product due to high uranium contents at this specific site. Consultations have been conducted by the company. We met with several sheep-farmers and actors in the emergent tourism sector who expressed concern whether uranium dust from the mine would harm their business, income and human and animal health in the area. Several individuals were frustrated with the process of the consultation, such as meetings taking place at locations or times of the day or year that made it difficult for the sheep farmers to travel to the meetings and take part in them. Moreover, like the Sami noted above, several people in the Narsaq area were basically concerned that the authorities do not seem to take the concerns voiced into account. Several questioned whether the process is an accordance with the ideals of a democratic society.

When consultations work well they can contribute to a sense of common or including decision-making. Research shows that this underscores the acceptance of the resulting activity, related to what is sometimes referred to the as the legitimacy of the activity. When consultations do not work well they can have the opposite effect and undermine trust, not just in the specific project but also in the company or companies involved. This relates to what is sometimes referred to as the ‘social licence to operate’. The term ’social licence to operate’ relates to the risk of loss, that a company (or companies) run as a result of local protest or opposition to a project for which they have applied for a legal licence. Even if a company has obtained a legal licence, for example to undertake exploration of minerals, local opposition may be present. There are indications that a weak social licence to operate is on the rise in Greenland, thereby affecting the local legitimacy of projects like the Kuannersuit mine in Narsaq (Bowles og MacPhail (2019)). Greenland is a country based on the rule of law with strong institutions and regulation and traditionally a relatively high leel of trust in authorities and their decisions. Observations that in such a society and despite formal requirements, there is lack of trust in consultations and arms-length between authorities and companies conducting the consultations, and that concerns voiced by local stakeholders during consultations are taken seriously and acted upon are severe indications that formal procedures are not sufficient for a good consultation process. Accordingly, it is important to understand what constitutes a good consultation process from the perspective of the individual stakeholder, even if there is still no claim to having one’s way in regard to the final decision.

That topic is addressed in the next blog-post in this series.

References

Bowles, P & MacPhail, F (2019) Coming to the Surface: The Social Licence to Mine in Greenland. Paper submitted for international seminar ‘Problems and Perspectives of social responsibility in natural resources exploration, exploitation, and management’, Pskov State University, Pskov (Russia) 23-25 October 2019 (on file with lead author).A

About the authors:

Karin Buhmann is Professor at Copenhagen Business School, where she is charged with the emergent field of Business and Human Rights. Her research interests include what makes stakeholder engagement meaningful from the perspective of so-called affected stakeholders, such as communities, and the implications for companies and public organisations carrying out impact assessments.

Sanne Vammen Larsen is an expert in the field of environmental planning and impact assessment, with a focus on integration of climate change in Impact Assessment, local processes and social impacts, and dealing with risk and uncertainty. She is employed as an associate professor at The Danish Centre for Environmental Assessment at Aalborg University, Denmark.

Anna-Sofie Skjervedal is PhD from Ilisimatusarfik – the University of Greenland and Aalborg University, and special consultant in public participation within the Municipality of Sermersooq, Nuuk, Greenland. Anna-Sofie specializes in public participation within impact assessment processes in relation to extractive industry development in Greenland with a focus on meaningful youth engagement.

Dansk version

Blog-post serie #1: Høringer, offentlig deltagelse og meningsfuld borgerinddragelse

Hvorfor er høringer om større projekter vigtige for borgere og virksomheder?

Karin Buhmann, Sanne Vammen Larsen og Anna-Sofie Hurup Skjervedal

Blog-post serie: Høringer, offentlig deltagelse og meningsfuld borgerinddragelse

Indledning til blog-post serien

Høringer som adgang til offentlig deltagelse i beslutningsprocesser: Et emne af global relevans

Når der gennemføres vurdering af miljømæssige eller samfundsmæssige konsekvenser af planlagte private eller offentlige energi- eller infrastrukturprojekter, har de beslutningstagere, som i sidste ende bestemmer, om et projekt skal gennemføres, behov for at kende til borgernes overvejelser, bekymringer og behov. For at give lokalsamfundet og andre borgere mulighed for at bidrage med deres synspunkter gennemføres høringer.

Men hvad er en god proces for inddragelse af borgere og lokalsamfund i forbindelse med konsekvensvurderinger? Problemstillingen er global og har i de seneste årtier været højt på dagsordenen i lande fra det højeste nord i Arktis til det globale syd.

Offentlig inddragelse i konsekvensvurdering er blandt andet almindeligt ved projekter om minedrift, etablering af vindmølleparker og solcelleparker og anlæg af dæmninger til vandkraft. Det samme gælder offentlige infrastruktur- og anlægsprocesser såsom lufthavne, veje eller havne, der ofte er nødvendige transportårer for de produkter, som skal udvindes eller produceres af erhvervsprojekterne.

Kært barn har mange navne. Når det gælder vurderingen af de samfundsmæssige konsekvenser af projekter, taler man ofte om ’social impact assessment’, ’environmental impact assessment’, og ’human rights impact assessment’, eller forkortelserne SIA, EIA, HRIA, eller kombinationer som ESIA eller ESHRIA. På dansk taler man om ’vurdering af virkninger’ på miljø, samfund eller menneskerettigheder. Fælles for alle disse begreber er, at de har til mål at kortlægge og afbøde negative – og fremme positive – konsekvenser af et planlagt projekt eller udvidelse af et eksisterende og skabe et solidt vidensgrundlag for myndighedernes beslutning om der skal give tilladelse til projektet, og for hvordan indvirkningen løbende skal monitoreres og håndteres. Der er praksis for – og mange steder lovkrav om – at kortlægningen inddrager borgere, som er eller kan blive berørt af projektet. Det sker typisk gennem høringer, som kan have forskellig form, men har til fælles, at de skaber mulighed for offentlig deltagelse i afdækningen af de planlagte aktiviteters indvirkning. Høringer gennemføres af myndigheder eller den organisation, der søger om tilladelse til den ny aktivitet.

Udover projekternes indvirkning på miljøet omfatter konsekvensvurdering ofte indvirkningen på en række bredere samfundsmæssige forhold såsom aktiviteternes betydning for sundhed og sikkerhed i lokalområdet, beskæftigelse, lokalt erhverv, mv..

De nordiske og mange andre lande har gennemført lovkrav om borgerinddragelse og høringer, mens bevillinger fra internationale udviklingsbanker (for eksempel Verdensbanken og den Asiatiske Udviklingsbank) bygger på krav om, at der foretages konsekvensvurderinger.

Trods den store betydning, som høringer giver for offentlig deltagelse i beslutningsprocesser, er der ofte usikkerhed i lokalsamfund og hos andre berørte borgere om, hvad en høringsproces egentlig er, hvordan den bør foregå, og hvad man kan forvente som borger. Trods gennemførte høringsprocesser er det ikke sjældent, at berørte lokalsamfund er utilfredse med processen eller den måde, som myndighedernes beslutning tager højde for borgernes indsigelser på. For eksempel har en række samiske grupper klaget til myndigheder i Sverige og Norge, fordi de er utilfredse med myndighedernes tilladelser til vindmølleparker, som de samiske grupper mener skader deres rensdyrs græsgange og dermed samernes rensdyrdrift som traditionel levevej. Også hos myndigheder og erhvervsvirksomhederkan der også være usikkerhed om, hvad der egentlig er en god fremgangsmåde eller ’best practice’..

Eksisterende undersøgelser viser, at ’gode’ processer for konsekvensvurdering skal have en høj grad af offentlig deltagelse og tilgodese de hensyn og behov, som berørte befolkningsgrupper og individer har. De skal understøtte en forståelse af forandring og muligheder for at handle på en passende måde over for sådanne forandringer. De skal bidrage til at forebygge og begrænse negative indvirkninger og understøtte positive virkninger over hele et projekts levetid, og de skal tage særligt hensyn til sårbare grupper (Esteves m.fl. 2012). Ikke desto mindre er det meget situationsbestemt, hvad der er ’god’ praksis.

I en serie på fire korte blog-indlæg ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser om grøn energi, minedrift, infrastruktur mv. Vi tager udgangspunkt i det overordnede spørgsmål ’Hvad er en god proces for borgerinddragelse i konsekvensvurdering (impact assessment) om samfundsmæssige, miljømæssige og/eller menneskeretlige indvirkninger fra borgerens perspektiv?’ Blogindlæggene formidler foreløbige resultater fra et projekt, som undersøger hvad er er god borgerinddragelse (’best practice’). Projektet bygger bl.a. på undersøgelser og interviews i Grønland i august2018 og i Sápmi juni 2019. [Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits (Principal Investigator: Karin Buhmann)]

Dette første indlæg, som fortsætter nedenfor, gennemgår, hvad høringer er, hvad man kan forvente sig som borger, og hvorfor solide høringsprocesser er vigtige for virksomheder ift lokalsamfundets accept af deres projekter. Det andet indlæg indlæg undersøger, hvad der faktisk kan udgøre ’best practice’ for offentlig deltagelse gennem høringer. Det tredje handler om det normative grundlag i form af retningslinjer og lovgivning og nogle gennemgående fælleskrav for involvering af offentligheden i vurdering af miljø- og samfundsmæssige konsekvenser. Det fjerde ser på hvad der sker, når adgang til offentlig deltagelse gennem bl.a. høringsprocesser skaber konflikt i stedet for forståelse.

Høringer og offentlig deltagelse i beslutningsprocesser

Hvad er en høring? Høringer om projektaktiviteter gennemføres for at skabe et oplyst beslutningsgrundlag. Man kan argumentere for, at de bidrager til at skabe rammer for en slags meget direkte demokrati og til den menneskeretlige rettighed til at deltage i beslutningsprocesser om spørgsmål, der vedrører ens liv. Høringer giver borgerne mulighed for at stille spørgsmål og ytre sig om et projekt – men ligesom ved andre demokratiske processer har man ikke krav på at se sin holdning gennemført. Det sidste er et vigtigt aspekt i forståelsen af, hvad en høring er, hvad man som borger kan forvente, hvordan man kan engagere sig i processen, og hvad myndigheder, virksomheder og konsulenter skal oplyse om, når de gennemfører høringer. I vores forskning og møder med lokalsamfund har vi set mange eksempler på, at borgere er skuffede og frustrerede over høringsprocesser, fordi det ikke har været gjort klart, hvad de kunne forvente og hvad de har krav på. Selv om man ikke har krav på, at ens synspunkter gør udslaget for et projekt, giver høringsprocesser borgerne vigtige muligheder for at påvirke udformningen af projektet.

Hvis der er tale om, at virksomhed bag et projekt også står for høringsprocessen, er det væsentligt, at en god høringsproces baseret på reel dialog og vilje til at anerkende de bekymringer og behov, som afdækkes, kan skabe øget forståelse og accept af den endelige udformning af projektet. En proces, som ikke svarer til borgernes forventninger til graden af indflydelse, kan derimod have det modsatte resultat. For virksomheden såvel som de ansvarlige myndigheder er det derfor vigtigt at sikre, at borgerne får de nødvendige oplysninger til at forstå, hvad projektet går ud på og hvad de har ret til, samt hvad de kan forvente af høringsprocessen. Ligeledes er det vigtigt for myndighederne at sikre, at virksomheder gennemfører en ordentlig høring, fordi det er væsentligt for myndighedens egen beslutning om, hvorvidt der projektet skal ændres, tillades, eller nægtes.

Borgernes forventninger og forståelse Vores undersøgelser har vist, at det ikke altid er klart for de berørte borgere, hvad en høring er eller hvad man kan forvente sig af processen og resultatet. Andre har vist, at det skaber frustration, når myndighederne tilsyneladende ikke tager hensyn til borgernes indsigelser.

I det nordlige Skandinavien har vi i juni 2019 mødtes med adskillige indbyggere i Sápmi, som også har givet udtryk for frustration over høringsprocesserne. Sápmi er det kulturområde, som traditionelt er befolket af samerne, og som strækker sig over fra det nordligste Norge over Sverige og Finland ind i Rusland. Græsningsarealer, som samernes rensdyr er afhængige af, bliver påvirket af etablering af vindmøller og minedrift. På den ene side inddrages samerne gennem høringer, på den anden side oplever de, at myndighederne giver tilladelse til etablering af vindmølleparker og ny miner i strid med samernes indsigelser. Myndighederne i Norge har givet tilladelse til en kobbermine i Nordnorge, selv om det samiske parlament Sametinget har udtrykt modstand. Selv når man er klar over, at høringsreglerne ikke giver krav på at få ret, påvirker det motivationen til at gå aktivt ind i næste høring, når de nationale myndigheder træffer beslutninger i strid med det lokale demokrati.

Andre af vores møder har vist, at i sammenhænge, hvor der tales engelsk som arbejdssprog eller et fælles ’lingua franca’ kan der forekomme oversættelse af ’høring’, som snarere får karakter af ’undersættelser’ og kan bidrage til at skabe forvirring om processen og dens formål.

Det formelle udtryk er på dansk ’høring’. På engelsk bruges udtrykket ’consultation’. Desværre skaber udmøntningen ofte forvirring og misforståelser hos de borgere, som kan eller skal involveres. For eksempel har vi under vores feltarbejde i Grønland og i andre sammenhænge flere gange observeret, at det danske udtryk ’høring’ i samtaler med engelsktalende personer oversættes – eller rettere: undersættes – til ’hearing’. I danske ører kan det virke som en ret naturlig oversættelse. Problemet her opstår, fordi ’hearing’ på engelsk normalt bruges om retssagslignende processer, hvor en af deltagerne er under mistanke for at have opført sig på en måde, som ikke er korrekt. Når ’hearing’ bruges i stedet for ’consultation’ kan det skabe associationer i retning af uacceptabel adfærd eller en retssag og dermed både om en konflikt og et resultat, hvor der er en vinder men også en taber. For dem, som ikke er vant til at arbejde med høringer eller ikke er opmærksomme på, at der faktisk er tale om en dialog, kan det være med til at skabe en meget mere konfliktorienteret proces end det, der er hensigten med høringen.

Høringer og virksomheders ’social licence to operate’ Fordi en høring er en mulighed for borgerne til at sætte ord på deres bekymringer og behov i forhold til et planlagt projekt eller en projektidé, kan høringer bidrage til, at risici for negative indvirkninger bliver identificeret og håndteret, inden de udvikler sig til egentlige problemer. Dermed har høringer både betydning for lokalsamfundets trivsel, og for opfattelsen af den organisation, som står bag det projekt, der giver anledning til høringen. Det gælder høringen som proces for borgerinddragelse; selve gennemførelsen af processen; og resultatet og dermed de tilpasninger, som finder sted som følge af høringen. For eksempel er en høring i relation til et planlagt mineprojekt ikke bare vigtigt for de borgere i lokalsamfundet, som er bekymrede over minens påvirkning af græsningsarealer og vandkvalitet, men også for opfattelsen af den virksomhed, som ønsker at gennemføre projektet, og for tilliden til de myndigheder, der skal give tilladelse eller foreskrive ændringer i forhold til projektet.

I mange tilfælde overdrager den relevante myndighed opgaven med at gennemføre en høring til den virksomhed, som søger om tilladelse til eksempelvis en efterforsknings- eller udvindingstilladelse. På den ene side kan det styrke høringsprocessen, at den virksomhed, som gennemfører den, selv kender projektet til bunds og kan svare på tekniske spørgsmål. På den anden side kan det skade deltagelsen i høringen og tillid til processen, hvis borgere i et lokalsamfund, som er bekymrede for forurening eller andre negative virkninger, er usikre på, om virksomhedens interesser påvirker forløbet.

At lade den eller de virksomheder, som har søgt om tilladelse til projektet, stå for høringsprocessen, kan virke som at lade ræven vogte gæs. Der er dog også fornuft bag, dels fordi virksomheden på den måde selv bliver klogere på projektets indvirkning og kan foreslå tilpasninger, dels fordi myndighederne ofte ikke selv har den nødvendige viden og ressourcer. Hvis virksomheden mangler relevant viden, for eksempel om lokale forhold, er forventningen at den køber sig til det gennem konsulentbistand. Virksomheden foretager på den måde en investering i at etablere det nødvendige oplyste vidensgrundlag for den tilladelse, som den har søgt myndighederne om at give. Når virksomheder får ansvar for at gennemføre høringer, som kan have indflydelse på den beslutning, som virksomheden er interesseret i, er vigtigt at virksomheden gennemfører processen korrekt og sådan at borgerne får mulighed for at deltage på tidspunkter, der passer dem. Hvis en høring foretages i arbejdstiden, kan borgerne fravælge at deltage, hvis det vil koste dem arbejdsindtægter. Hvis deltagelse kræver lang transport, kan dette begrænse mulighederne for mange. Hvis den gennemføres på et andet sprog end det lokale, mindskes muligheden for en direkte dialog på borgernes sproglige præmisser. Hvis tekniske eller sundhedsfaglige emner ikke forklares ud fra deltagernes forudsætninger, mindsker det muligheden for at der skabes den korrekte forståelse af projektets virkninger. Det kan øge risikoen for misforståelser og at der ikke bliver stillet relevante spørgsmål eller luftet relevante bekymringer. Under er feltophold i Sydgrønland i august 2018 fik vi indblik i forskellige oplevelser af høringsprocesser og forventninger til borgerinddragelse. Vores møder tog udgangspunkt i planerne om en mine i Kuannersuit (Kvanefjeld) ved byen Narsaq med ca. 1500 indbyggere og et opland med omfattende fåredrift og turisme med udgangspunkt i nordboernes ruiner. Minen vil producere en række mineraler og sjældne jordarter og da fjeldet er uranholdigt netop på det sted, hvor minen ønskes anlagt, vil uran være et biprodukt ved produktionen. Høringerne er gennemført af virksomheden bag projektet. Vi talte med flere fåreholdere og aktører inden for det spirende turisterhverv, som var bekymrede over, om uranholdigt støv fra minen vil skade deres erhverv, indtægtsgrundlag og sundheden hos dyr og mennesker i området. Her oplevede vi, at flere borgere vi talte med var frustrerede over den måde, hvorpå høringen var gennemført, bl.a. at borgermøderne lå placeret på dårlige tidspunkter og steder i forhold til at gøre det realistisk for fåreholderne at rejse til møderne og deltage. Derudover havde flere i lighed mere samerne den grundlæggende anke, at de ikke følte at der blev lyttet til dem i processen, og de stillede spørgsmålstegn ved, om det var i orden i et demokratisk samfund.

Hvor høringsprocesser fungerer godt, kan de bidrage til en oplevelse af fælles eller inkluderende beslutningsprocesser. Undersøgelser tyder på, at det understøtter accepten af den aktivitet, som bliver resultatet. Her er tale om det, som man sommetider kalder aktivitetens ’legitimitet’. Hvor høringsprocesser fungerer mindre godt, kan det have den modsatte virkning og ikke bare undergrave tilliden til det konkrete projekt, men også til den eller de virksomheder, som er involveret. Her er tale om det, som forskere sommetider kalder ’social licence to operate’. Begrebet ’social licence to operate’ drejer sig om risiko for tab, som en (eller flere) virksomheder løber som følge af lokal protester eller modstand mod et projekt, som de har eller søger juridisk tilladelse til. Selv om en virksomhed har juridisk tilladelse fra den relevante myndighed til at gå i gang med en efterforskning af mineraler, kan den lokale modstand være tilstede. Undersøgelser viser, at betydningen af en svag ’social licence to operate’ er stigende i Grønland de senere år og dermed kan påvirke legitimiteten af projekter som Kuannersuit minen i Narsaq (Bowles og MacPhail (2019)). Grønland er et gennemreguleret samfund og en retsstat med et traditionelt forholdsvis højt tillidsniveau til offentlige myndigheder og deres beslutninger. Når man i et sådant samfund observerer, at der trods de formelle krav opstår mistillid til høringer, armslængde mellem myndigheder og virksomheder, som gennemfører høringen, og til at borgernes bekymringer bliver taget seriøst, er det et alvorligt tegn på, at formelle procedurer og krav ikke altid er nok. Derfor er det vigtigt at prøve at forstå, hvad der fra borgerens synspunkt er en god høringsproces, som borgeren kan have tillid til, også selv om det stadig ikke betyder, at man har krav på at ens holdning slår igennem i den endelige beslutning.

Det er emnet for det næste blogindlæg i serien.

Henvisninger

Bowles, P & MacPhail, F (2019) Coming to the Surface: The Social Licence to Mine in Greenland. Oplæg indsendt til nternational seminar ‘Problems and Perspectives of social responsibility in natural resources exploration, exploitation, and management’, Pskov State University, Pskov (Rusland) 23.-25. oktober 2019 (kopi hos denne artikels hovedforfatter).

Om forfatterne

Karin Buhmann er professor med særlige opgaver inden for virksomheders ansvar for menneskerettigheder. Hun arbejder blandt andet med, hvad der gør offentlig inddragelse i konsekvensvurderingen meningsfuld fra de berørte borgeres vinkel, og hvad det betyder for virksomheder og myndigheder i forhold til konsekvensvurderinger. Hun er ansat på Handelshøjskolen i København (også kaldet Copenhagen Business School).

Sanne Vammen Larsen er ekspert inden for planlægning og miljøvurdering, med fokus på integration af klimaforandringer i miljøvurdering, lokale processer og sociale konsekvenser samt håndtering af risiko og usikkerhed i miljøvurderinger. Hun er ansat som lektor ved Det Danske Center for Miljøvurdering på Aalborg Universitet.

Anna-Sofie Skjervedal er PhD fra Ilisimatusarfik – Grønlands Universitet – og Aalborg Universitet, og arbejder som special konsulent indenfor borgerinddragelsesområdet i Sermersooq kommune (hovedstadskommunen) i Nuuk, Grønland. Anna-Sofie har speciale i borgerinddragelse i forbindelse med konsekvensvurdering (impact assessment) i relation råstof efterforskningsaktiviteter i Grønland med særligt fokus på meningsfuld involvering af unge.